نشست تخصصی بررسی و تحلیل اصلاح ساختار و معماری کلان دولت روز دوشنبه، ۱۷ آذر ۱۴۰۴ به همت معاونت پژوهشی مرکز آموزش مدیریت دولتی، با حضور جمعی از صاحبنظران حوزه مدیریت عمومی، سیاست‌گذاری و نظام اداری برگزار شد. این نشست با هدف واکاوی ریشه‌های ناکارآمدی ساختار دولت، بررسی موانع اصلاحات اداری و تبیین مسیرهای پیشنهادی برای بازآفرینی معماری کلان دولت برگزار گردید. فضای جلسه به‌واسطه حضور پژوهشگران، مدیران و اساتید برجسته دانشگاهی، رنگ و بوی یک گفت‌وگوی تخصصی و عمیق به خود گرفت و هر یک از سخنرانان با تمرکز بر تجربه، پژوهش و تحلیل‌های خود، ابعاد متفاوتی از مسئله پیچیده ساختار دولت را تبیین کردند. آنچه در ادامه می‌آید، گزارشی مبسوط و تشریح‌شده از مهم‌ترین مباحث طرح‌شده توسط سخنرانان این نشست است.

در آغاز نشست، دکتر مهدی مشفق تصویری کلان از چالش‌های ساختاری دولت ایران ارائه کرد و توضیح داد که ساختار اداری کشور طی نزدیک به یک قرن گذشته به‌جای آنکه بر اساس منطق مأموریت‌محور بازطراحی شود، به‌صورت تدریجی و لایه‌لایه توسعه یافته و همین امر موجب شکل‌گیری انباشت ساختارهای موازی، دستگاه‌های مشابه و وظایف تکراری شده است. به گفته ایشان، تورم ساختاری زمانی شکل می‌گیرد که دولت در غیاب یک منطق روشنِ تفکیک نقش‌ها، هم‌زمان نقش سیاست‌گذار، تنظیم‌گر و مجری را برعهده می‌گیرد و در نتیجه، ناکارآمدی و دوباره‌کاری در تمام سطوح گسترش می‌یابد. دکتر مشفق با اشاره به اینکه برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم برای نخستین بار موضوع بازمهندسی ساختار دولت را به‌عنوان یک اقدام جدی و نه صرفاً یک شعار مطرح کرده است، افزود که اصلاح ساختار باید بر پایه طرح پرسش‌های بنیادین آغاز شود. ایشان پنج سؤال کلیدی مطرح کرد: دولت چه وظایفی را باید و چه وظایفی را نباید عهده‌دار باشد؟ نقش سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و اجرا چگونه تفکیک شود؟ نقطه شروع اصلاحات کجاست؟ و چه سازوکاری می‌تواند مانع بازتولید موازی‌کاری‌های گذشته شود؟ این نگاه مسئله‌محور زمینه‌ای فراهم کرد تا سایر سخنرانان نیز از همین منظر به واکاوی علل ریشه‌ای برخی ناکارآمدی ها در ساختار دولت بپردازند.

در ادامه نشست، دکتر غلامرضا معمارزاده با تمرکز بر جایگاه قانون اساسی تأکید کرد که پاسخ بسیاری از پرسش‌های مرتبط با وظایف دولت در فصل سوم قانون اساسی وجود دارد، اما بخش قابل‌توجهی از مدیران و مسئولان کشور نه‌تنها اشراف کافی بر اصول قانون اساسی ندارند بلکه بعضاً تصمیم‌گیری‌های آنان مبتنی بر برداشت‌های غیرحقوقی و نادرست از قانون است. ایشان تصریح کرد که مشکل اصلی ما «نیاز به تجدید قانون اساسی» نیست، بلکه ناتوانی در اجرای همان قوانین موجود است. از نگاه اایشان، تا زمانی که کاربست اصولی قانون اساسی در سطح مدیریت کلان کشور محقق نشود، هرگونه اصلاح ساختاری به نتیجه نخواهد رسید.

در تکمیل این بحث، دکتر محمدعلی شاه‌حسینی توضیح داد که ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم توسعه، چابک‌سازی و سبک‌سازی دولت را به‌عنوان یک الزام مطرح کرده، اما اجرای آن نیازمند تبیین نظریه‌ای روشن درباره «چیستی و نقش دولت» است. او تأکید کرد که ساختار موجود معلولِ یک مجموعه علل نظری، تاریخی و سیاسی است و تا زمانی که تعریف دقیق و مشترکی از حدود مداخله دولت، وظایف حاکمیتی و وظایف قابل واگذاری ارائه نشود، ساختارها به‌صورت خودکار در برابر تغییر مقاومت خواهند کرد. شاه‌حسینی تأکید کرد که بدون یک نظریه جامع درباره دولت در ایران، هر اصلاحی صرفاً سطحی، مقطعی و فاقد اثرگذاری بلندمدت خواهد بود.

در بخش سوم نشست، دکتر رحمت‌الله قلی‌پور با اشاره به تجربه‌های اجرایی خود، اصلاح ساختار دولت را از دشوارترین نوع اصلاحات دانست و گفت که یکی از مهم‌ترین عواملی که مانع چابک‌سازی دولت می‌شود، فساد سیستمی است؛ فسادی که نه‌لزومـاً به‌معنای تخلف فردی، بلکه به معنای شبکه‌ای از روابط، منافع و رویه‌های ناصحیح است که موجب گسترش غیرضروری واحدهای سازمانی و ایجاد پست‌های زائد شده است. ایشان ایده‌ای عملی برای اصلاح ساختار مطرح کرد که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکردبود. به باور ایشان، اگر بودجه دستگاه‌ها طی سه تا چهار سال متناسب با خروجی واقعی آن‌ها تخصیص یابد، سازمان‌های غیرکارآمد به‌صورت طبیعی کوچک خواهند شد و دولت به‌طور تدریجی از انباشت ساختاری رها می‌شود.

در مقابل، دکتر معمارزاده بیان نمود که این نوع اصلاحات پیامدهای گسترده و پیچیده‌ای دارد، چرا که دولت تعطیل‌بردار نیست و هر تغییر بودجه‌ای باید متناسب با مأموریت‌های حاکمیتی و اصول قانون اساسی انجام شود. ایشان یادآور شد که اصل ۱۲۶ قانون اساسی تنها اصلی است که رئیس‌جمهور را مستقیماً مسئول امور برنامه‌وبودجه کرده است و همین امر نشان می‌دهد اصلاح ساختار اداری بدون اصلاح سازوکارهای نظارت و پاسخ‌گویی در سطح قوه مجریه ناممکن است.

در ادامه، خانم دکتر مکی با ارائه تحلیلی تاریخی از اصلاحات اداری در برنامه‌های توسعه، توضیح داد که اگرچه در تمامی برنامه‌ها بر اصلاح نظام اداری تأکید شده، اما تعدد نهادهای تصمیم‌گیر، نگاه بخشی و نبود رویکرد بلندمدت باعث شده هیچ‌یک از این سیاست‌ها به‌طور کامل اجرا نشود. ایشان تأکید کرد که یکی از موانع جدی، مقاومت ذی‌نفعانی است که اجرای مصوبات شورای عالی اداری را به تأخیر می‌اندازند و عملاً مسیر اصلاحات را مسدود می‌کنند.

در جمع‌بندی نشست، حاضرین بر این نکته تأکید کردند که اصلاح ساختار دولت بدون مواجهه با هسته سخت مقاومت امکان‌پذیر نیست؛ هسته‌ای متشکل از منافع تثبیت‌شده، ساختارهای موازی و شبکه‌ای از قواعد و روندهای اداری که طی دهه‌ها شکل گرفته‌اند. دکتر قلی‌پور توضیح داد که تضاد منافع، ریشه بسیاری از مقاومت‌های آشکار و پنهان است و تا زمانی که این هسته سخت به «هسته نرم» تبدیل نشود، هرگونه اصلاح ساختاری با شکست مواجه خواهد شد. برخی سخنرانان نیز با اشاره به وجود معاونت‌های موازی در برخی دولت ها و تورم ساختاری در سطوح عالی خاطرنشان کردند که شعار اصلاح با عمل اصلاح تفاوت بنیادین دارد و هیچ دولتمردی بدون پشتوانه نظام‌مند، توان مقابله با این مقاومت چندلایه را ندارد. خانم مکی نیز توضیح داد که دستگاه‌های اجرایی گاهی حتی با وجود مصوبات الزام‌آور، اجرای اصلاحات را به دلیل ملاحظات سیاسی یا نگرانی از کاهش اختیارات خود به تعویق می‌اندازند و در نتیجه، فرآیند اصلاحات از مسیر تکلیفی به مسیر توافقی منحرف شده است؛ مسیری که عملاً خروجی ملموسی ندارد. در پایان نشست، این جمع‌بندی مورد تأکید قرار گرفت که آینده اصلاح ساختار دولت تنها زمانی قابل تحقق خواهد بود که علاوه بر اراده سیاسی و قانون‌گرایی، اجماع نخبگان، شفافیت مأموریت‌ها، سازوکارهای پاسخ‌گویی، و ایجاد زنجیره‌ای از اصلاحات تدریجی اما پایدار مورد توجه قرار گیرد. در غیر این‌صورت، چرخه ناکارآمدی همچنان بازتولید خواهد شد.